Het kabinet wil de asielvergunning voor onbepaalde tijd afschaffen vanwege ‘het strengste asielbeleid ooit’. Maar door EU-recht blijft er de mogelijkheid om permanent verblijf te krijgen dat niet afhankelijk is van de veiligheid in het land van herkomst. Dat maakt afschaffing grotendeels symbolisch.
Met het afschaffen van deze permanente vergunning in het regeerprogramma lijkt de mogelijkheid behouden om ook na vijf jaar bij gewijzigde omstandigheden in het land van herkomst de verblijfsvergunning asiel te kunnen intrekken. Nederland zou hierdoor minder aantrekkelijk worden als vestigingsland voor vluchtelingen, zo hoopt het kabinet.
De asielvergunning voor onbepaalde tijd is echter niet de enige mogelijkheid om ook bij gewijzigde omstandigheden na vijf jaar in Nederland te kunnen blijven. Zo kunnen statushouders na vijf jaar verblijf een verblijfsvergunning aanvragen op grond van de EU-Richtlijn Langdurig ingezetenen.
In dit blog bespreken we daarom de gevolgen en effectiviteit van het afschaffen van de verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd. Eerst gaan we in op de huidige regels voor verlening van deze verblijfsvergunning. Daarna bespreken we de mogelijkheid voor een permanent verblijf op grond van de EU-Richtlijn Langdurig Ingezetene en de ratio achter de mogelijkheid die deze richtlijn biedt. We beargumenteren dat het EU-recht nu precies de functie heeft waar het ooit voor is bedoeld: het voorkomen van de uitholling van de rechtsbescherming van vluchtelingen.
Huidige regels
In Nederland geldt in beginsel voor alle vreemdelingen van buiten de EU de systematiek dat eerst een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd aangevraagd dient te worden. Na vijf jaar verblijf op grond van deze vergunning, kan in veel situaties een vergunning voor onbepaalde tijd aangevraagd worden. Dat geldt voor asielzoekers die eerst een vergunning asiel bepaalde tijd hebben gehad en ook voor bijvoorbeeld personen die voor werk of in het kader van gezinshereniging vijf jaar op grond van een verblijfsvergunning regulier bepaalde tijd in Nederland hebben verbleven. Deze systematiek is geïntroduceerd met de invoering van de Vreemdelingenwet 2000.
Er bestaan op grond van de vreemdelingenwet twee soorten vergunningen voor onbepaalde tijd. De vergunning regulier voor onbepaalde tijd (op grond van artikel 20 van de Vreemdelingenwet) en de vergunning asiel voor onbepaalde tijd (op grond van artikel 33 van de Vreemdelingenwet). Overigens kon deze asielvergunning voor onbepaalde tijd oorspronkelijk al na drie jaar worden verleend.
De belangrijkste voorwaarde voor verlening van de vergunning asiel voor onbepaalde tijd is – naast de periode van vijf jaar verblijf – dat de vluchteling heeft aangetoond te zijn ingeburgerd. Om dit aan te tonen moet de vluchteling zijn geslaagd voor het inburgeringsexamen. Deze asielvergunning voor onbepaalde tijd, die erin voorziet dat een vluchteling die vijf jaar een tijdelijke verblijfsvergunning asiel heeft gehad in aanmerking komt voor een duurzaam verblijfsrecht, staat dus op dit moment ter discussie.
EU-verblijfsvergunning
Naast de verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd op grond van de nationale vreemdelingenwet, bestaat er ook de EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen. Het is een verblijfsrecht dat rechtstreeks volgt uit het EU-recht, namelijk Richtlijn 2003/109/EG betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen. Omdat deze vergunning is gebaseerd op het Unierecht kan deze niet zomaar door Nederland worden gewijzigd of overboord gegooid.
Oorspronkelijk was deze EU-richtlijn niet van toepassing op vluchtelingen, maar in 2011 is de richtlijn aangepast waardoor ook vluchtelingen onder de richtlijn vallen. Het doel van de uitbreiding van de richtlijn was het bevorderen van de integratie van vluchtelingen. De redenering hierachter is dat de constante angst voor intrekking van het verblijfsrecht de integratie in de gastlidstaat belemmert. Nederland is verplicht om EU-richtlijnen te implementeren, en heeft dit met ook betrekking tot de aangepaste richtlijn gedaan in 2012. Deze verblijfsvergunning is nu geregeld in artikel 45a Vreemdelingenwet.
Voorwaarden bij EU-verblijfsvergunning
De belangrijkste voorwaarden voor de EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen zijn vergelijkbaar met de voorwaarden voor de vergunning regulier voor onbepaalde tijd: vijf jaar rechtmatig verblijf in Nederland, en voldoen aan het inburgeringsvereiste. Daarnaast moet worden voldaan aan een middelenvereiste. Deze laatste voorwaarde maakt de EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen minder aantrekkelijk voor asielstatushouders. Het middelenvereiste betekent dat de aanvrager voor zo’n verblijfsvergunning eigen inkomen moet hebben, op dit moment € 2.133,60 brutoloon per maand. Een belangrijke beperking van deze vergunning is het uitsluiten van personen met een afhankelijke asielvergunning bepaalde tijd op basis van gezinshereniging met een asielstatushouder. Dit betekent dat nareizigers niet in aanmerking komen voor een verblijfsvergunning EU langdurig ingezetenen. Dit kan tot gevolg hebben dat nareizigers vaker een zelfstandige asielaanvraag gaan indienen, met een extra belasting voor de IND tot gevolg.
Omdat er dus een extra voorwaarde is verbonden aan de EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen en een bepaalde groep is uitgesloten van deze vergunning, is het tot op heden gangbaarder om een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd aan te vragen. Dit zal veranderen op het moment dat de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd komt te vervallen.
Beperkte gevolgen
Omdat statushouders na vijf jaar verblijf toch in aanmerking komen voor een EU-vergunning voor langdurig ingezetenen, verwachten wij dat de gevolgen van het laten vervallen van de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd beperkt zijn. Vluchtelingen blijven in aanmerking komen voor een duurzaam verblijfsrecht. Waarom doet de regering dit dan? Het is waarschijnlijk dat de partijen die het regeerprogramma hebben gesloten zijn geïnspireerd door het Deense vreemdelingenrecht. Omdat Denemarken in 1992 een opt-out heeft bedongen op het gebied van onder andere asiel en immigratie, is Denemarken niet gebonden aan Richtlijn 2003/109/EG. Daarom kan Denemarken wel – en Nederland niet – strenger zijn op het gebied van het verkrijgen van een duurzaam verblijfsrecht. Denemarken heeft dit in het kader van negative nation branding in de markt gezet als een paradigm change. Hiermee bedoelen de Denen dat internationale bescherming eigenlijk per definitie tijdelijk is. Dit past echter slecht in de traditie van het internationale vluchtelingenrecht. Duurzame integratie in de gaststaat wordt sinds jaar en dag gezien als één van de duurzame oplossingen voor een vluchteling. Denemarken breekt hiermee in een poging om minder aantrekkelijk te zijn als vestigingsland voor vluchtelingen – precies zoals de Nederlandse regering voornemens is.
Afschaffen werkt niet
Maar dat gaat volgens ons dus niet of slechts gedeeltelijk lukken met dit voorstel. Het EU-recht functioneert precies zoals het ooit was beoogd: het voorkomt de uitholling van de rechten van vluchtelingen. Toen de EU besloot tot het opheffen van de grenscontroles aan de binnengrenzen, vonden de lidstaten het nodig om het immigratie- en asielbeleid te harmoniseren. Zonder harmonisering zouden lidstaten de stimulans hebben om elkaar de loef af te steken met strenge wetgeving om zo minder aantrekkelijk te zijn als vestigingsland voor vluchtelingen en andere immigranten. Door een race-to-the-bottom zou dit kunnen zorgen voor een uitholling van rechtsbescherming. Juist in dit kader is in 2003 de Richtlijn Langdurig Ingezetenen tot stand gekomen; en precies om te voorkomen dat lidstaten geen duurzaam verblijfsrecht bieden aan vluchtelingen, is het toepassingsbereik van deze richtlijn in 2011 uitgebreid. Op deze manier staat de Richtlijn Langdurig Ingezetenen er expres en expliciet aan in de weg dat het duurzaam verblijf van vluchtelingen wordt ingezet om door een strenger nationaal beleid minder aantrekkelijk te worden als vestigingsland.
Symbolische afschaffing
Het afschaffen van de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd zal er dus niet voor zorgen dat we ook in Nederland een paradigm change zullen krijgen. Het zal er wel voor zorgen dat het duurzame verblijfsrecht voor vluchtelingen iets ontoegankelijker wordt, doordat er bij de EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen, in tegenstelling tot bij de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd, een middelenvereiste geldt. Het doel van de maatregel is het verminderen van het aantal asielzoekers dat in Nederland asiel aanvraagt. Wij denken dat deze maatregel hier nauwelijks aan zal bijdragen omdat er toch de mogelijkheid van een duurzaam verblijfsrecht blijft bestaan. Uit onderzoek blijkt bovendien dat de inrichting van het nationale migratiebeleid slechts van beperkte invloed is op de keuze van asielzoekers om zich in een bepaald land te vestigen. Het perspectief op een duurzaam verblijfsrecht wordt überhaupt niet genoemd als relevante factor. Omdat wij niet verwachten dat het afschaffen van de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd zal bijdragen aan het doel van het kabinet dat er minder asielzoekers naar Nederland komen, menen we dat dit een puur symbolische betekenis heeft met blijvende onzekerheid voor de vluchtelingen die het niet lukt om aan de strengere voorwaarden van de EU-vergunning te voldoen.
Foto Getty Images for Unsplash+